Concessões rodoviárias e as "regras do jogo"

Pedágio na Terceira Ponte, a Geni capixaba. (Fonte da imagem: G1)
Bom dia pessoal. Aproveitando ainda o clima da suspensão da cobrança do pedágio na Terceira Ponte e do suspense em torno do começo da cobrança deste na BR-101, irei hoje utilizar o Minuto Produtivo para comentar um pouco mais sobre as questões envolvendo as concessões rodoviárias, mais precisamente sobre o que vejo como "ideal" nessa questão. Quem acompanha este blog há mais tempo sabe que este assunto é recorrentemente citado já há algum tempo, e que já houve explicações bem razoáveis sobre essa questão (confira aqui um post de Eduardo Leite sobre o assunto). Portanto, é bem provável que em alguns momentos eu pareça repetitivo, falando de algo que vocês já saibam. E só adiantando aos leitores capixabas: este post não é para defender a Rodosol nem a Eco 101. Tampouco é para elogiar os modelos de concessão adotados na Rodovia do Sol (ES-060) e na BR-101. Mas é importante um ponto de vista mais pragmático sobre o assunto, o mais livre possível de emoções e populismos.

Modelo de concessão: qual o ideal?

Em primeiro lugar, pretendo deixar bem claro meu ponto de vista sobre o assunto: sim, sou amplamente a favor sobre as concessões. A melhor forma de o Estado ter condições de entregar uma infraestrutura rodoviária, ferroviária, portuária e aeroportuária de alto nível e na velocidade necessária é delegando à iniciativa privada esse papel. Dito isso, parto para o segundo ponto: os problemas decorrentes da arrecadação (até agora) indevida do pedágio na Rodovia do Sol como da cobrança "antecipada" do pedágio na BR-101 não são decorrentes das concessões em si, e sim de seus modelos.

Comecemos pelo caso da Rodovia do Sol, que aqui no Espírito Santo ainda está dando o que falar por conta da suspensão do pedágio da Terceira Ponte. Quando foi concedida, em 1998, o modelo adotado era o de subsídio cruzado, em que basicamente o pedágio cobrado na ponte cobriria os investimentos a serem feitos no restante do trecho concedido (uma explicação mais detalhada você pode conferir na explicação mais detalhada da Rodosol sobre o atual imbróglio, clicando aqui). Um modelo semelhante seria adotado na concessão da BR-262, em que o poder público duplicaria o trecho capixaba e o pedágio a ser cobrado por aqui serviria para bancar o trecho mineiro, este com a obra executada pela concessionária (você pode conferir um comentário sobre o assunto aqui).

Bem, eu não sou a favor de modelos que adotem o subsídio cruzado por um simples motivo: você paga por aquilo que nem sempre você usa. No caso da Rodovia do Sol, nem sempre quem usa a ponte usará a rodovia duplicada e vice-versa. E convenhamos, ninguém gosta de pagar as coisas para os outros (a não ser que seja algo combinado). Outra desvantagem do subsídio cruzado é que a concessionária acaba recebendo em cima de algo que não investiu (na verdade ela investirá apenas em manutenção e melhorias pontuais, mas nada além disso). Enfim, são dois aspectos econômicos de tal modelo de concessão que acabam criando uma imagem negativa da mesma.

Agora, vamos ao caso da BR-101, que mesmo antes da cobrança do pedágio prevista para maio, causa razoável polêmica. O modelo de concessão adotado na rodovia federal, assim como em outras vias que passaram pelo mesmo processo a partir do segundo mandato do presidente Lula, baseou-se no princípio de "modicidade tarifária": basicamente, o governo estabelece um teto para a tarifa de pedágio a cada 100 km e ganha quem oferece o maior deságio em torno deste valor.

Em tese, a vantagem deste modelo é que um pedágio mais barato vai ao encontro do desejo da população, que já paga uma série de impostos que deveriam ser suficientes para a construção, ampliação e manutenção de nossas estradas e não costuma ver com bons olhos ter que pagar (e caro) para ir de um lugar a outro. O problema é que esse deságio pode forçar a tarifas muito baixas para sustentar a programação de investimentos (isso é relatado no livro Privatize Já, de Rodrigo Constantino). Como "solução" para este problema o jeito é iniciar a cobrança de pedágio o mais cedo possível, em não raros casos, muito antes das principais melhorias para a via de fato ocorrerem (no caso do trecho capixaba da BR-101 a cobrança vai começar antes do começo do principal, as obras de duplicação, e tal processo ocorrerá em 50% da via daqui a seis anos). E retornamos ao mesmo problema do subsídio cruzado, que é o fato de que se paga por algo que ainda não se usa.

Diante disso, que modelo de concessão seria o melhor? Na época em que se intencionou conceder a BR-262 (você pode conferir isto aqui), eu elaborei um insight sobre o que seria o ideal nas concessões rodoviárias, e apenas darei um pouco mais de detalhes sobre o mesmo: uma é que o poder público deve ter a mínima participação possível na gestão da infraestrutura rodoviária. Portanto, sempre que possível, as rodovias devem ser concedidas à iniciativa privada (na prática, apenas rodovias secundárias e estradas vicinais continuariam nas mãos do Estado). A segunda é que tais concessões devem estar acompanhadas de reduções de impostos, uma vez que o poder público não precisaria dispor recursos para arcar com as rodovias já concedidas. A terceira é que deve haver estímulos à participação dos usuários da via nas concessões, e uma sugestão seria a pulverização do capital, em que aqueles que trafegam pela via teriam condições especiais para adquirir ações das concessionárias. Também deve haver mecanismos de controle periódico por parte do poder público (via agências reguladoras), em que de tempos em tempos se fiscalizaria o cumprimento das etapas do contrato de concessão, bem como maior liberdade para as concessionárias na elaboração de sua política de preços.

É claro que mesmo com essas explicações, mesmo considerando o meu "modelo ideal", as concessões rodoviárias podem enfrentar problemas. E é no próximo tópico, as "regras do jogo", que comento a questão, com ênfase na concessão da Rodovia do Sol e no recente imbróglio em torno do pedágio da Terceira Ponte.

As "regras do jogo"

(Fonte da imagem: G1)
Conforme dito ao final do tópico anterior, as concessões rodoviárias, mesmo levando em conta um "modelo ideal" que eu defendo, podem enfrentar problemas. Afinal, a dinâmica econômica, política e social, tanto a nível estadual como a nível federal pode sofrer drásticas mudanças ao longo dos extensos períodos dos contratos de concessão. Mas e quando o contrato de concessão já nasce "viciado"?

Então, chegamos ao que pode ser o caso da concessão da Rodovia do Sol, em que já comentei um pouco sobre o que disparou o recente imbróglio ainda no calor dos protestos do ano passado (e você pode conferir este comentário aqui). E o resultado preliminar da auditoria, iniciada em julho do ano passado apontou que a concessionária havia arrecadado quase R$ 800 milhões indevidamente. Diante disso, o governador do Espírito Santo, Renato Casagrande, decidiu pela suspensão da cobrança do pedágio na Terceira Ponte.

Dito isso, peço a você, leitor deste blog, que analise brevemente a questão de um ponto de vista mais pragmático, abrindo mão dos discursos populistas e ideológicos que cercam o assunto (tudo bem, estamos falando do caso da Rodovia do Sol mas creio que em maior ou menor grau este se aplica a outras vias concedidas que passaram por contestações nesse sentido): em primeiro lugar, como bem citado no parágrafo anterior, estamos falando de um resultado preliminar. Ou seja, até o resultado final, previsto para 2015, podem haver mudanças em torno da avaliação do mesmo, inclusive rejeitando a hipótese de lucro indevido. Isso nos permite afirmar que a decisão da suspensão da cobrança de pedágio da Terceira Ponte possui um risco jurídico e político bem grande. Caso a hipótese de lucro indevido por parte da concessionária seja finalmente rejeitada teríamos um caso de violação de contrato, e a Rodosol poderia, com razão, exigir uma compensação por parte do governo estadual. Sem falar de que essa mudança de posição por parte do governador do ES tem a ver com ao retorno de Paulo Hartung ao certame para o Palácio Anchieta (vocês podem conferir um post do dia 01/08/2013 sobre o cenário para este ano, clicando aqui), o que torna a "aposta" pela suspensão ainda mais arriscada.

Mas tudo bem, vamos supor que o resultado final seja o mesmo do preliminar, ou seja, a concessionária lucrou de fato R$ 800 milhões indevidamente. É claro que neste caso a rescisão do contrato pode e deve ser uma opção a ser considerada, mas não antes de considerar o direito de defesa por parte da concessionária e uma possibilidade de acordo para a devolução desse dinheiro. A propósito, uma pausa relevante que faço na hipótese de que o resultado preliminar continue válido: lembra dos R$ 800 milhões que a Rodosol precisaria devolver à população? Pois bem, uma das obras previstas no Plano de Mobilidade Metropolitana do governo do ES é o corredor exclusivo para ônibus (BRT) e um dos trechos deste projeto passa justamente pela Terceira Ponte, o suficiente para se criar um impasse entre o governo estadual e a concessionária, que condicionou a adequação da ponte ao BRT à renegociação do contrato. Bem que o governo poderia muito bem obrigar a concessionária a aplicar esse valor na execução das obras, não é? Matava-se dois coelhos com um tiro só: o governo não gastaria um tostão (ou gastaria muito pouco) para adequar a ponte ao BRT e a população ganharia uma pista a mais em cada sentido da ponte (dependendo do horário). Se bobear dá até para agradar aos ciclochatos cicloativistas e finalmente construir a ciclovia na Terceira Ponte.

Ok, finalizada a pausa, mesmo considerando que o governo esteja decidido a retomar a Terceira Ponte e a Rodovia do Sol, como disse antes, isso deve ocorrer dentro dos ritos jurídicos, sem medidas populistas ou pirotecnias com fins eleitoreiros. Creio que alguns ficariam emocionados e suariam pelos olhos se o governo mandasse o BME da PM para desocupar as instalações do pedágio e da concessionária, entregando a ponte "ao povo" neste exato momento, mas infelizmente, ou melhor dizendo, felizmente, isso não ocorre. Até porque hoje é a vez da Rodosol por um motivo "justo", mas quem garante que amanhã não possa ser o governo te tirando de sua propriedade alegando "função social" ou expropriando uma vendinha de seu bairro alegando "lucro abusivo"? A propósito, nossos vizinhos na América do Sul são especialistas em botar tropas para ocupar expropriar nacionalizar empresas "em nome do povo", e não os vejo como exemplos em nenhum aspecto até agora...Enfim, este encerramento de parágrafo pode parecer um tanto conspiracionista, mas esse é o risco de se agir conforme diz "o povo" e não conforme diz "a lei". Até porque o povo, na verdade, não passa de uma abstração que pode ser simploriamente aproximada para um grupo de indivíduos com interesses e aspirações diferentes que se juntam em torno de uma causa comum. Nada, porém, impede que as leis sejam aperfeiçoadas de forma a garantir mais cobrança e fiscalização por parte das pessoas, sem abrir mão do direito de defesa.

Mas ainda falando de concessões, vamos ser sinceros (para ser mais exato esse recado vai aos leitores capixabas): alguém vê alguma vantagem no governo estadual retomar a Rodovia do Sol e no governo federal retomar a BR-101? No caso específico da Terceira Ponte, tomemos como exemplo as duas principais alternativas: a Ponte Florentino Avidos e a Segunda Ponte. A primeira delas é uma ponte bastante antiga (de 1927) e suas possibilidades de melhoria (a ponte possui apenas uma pista em cada sentido) são mínimas (para não dizer nulas). Quanto à segunda, temos uma via sucateada em todos os aspectos: da sinalização à estrutura, passando pelo pavimento (pelo menos no trecho federal da via, já que parte dela é administrada pelo DNIT e outra pelo DER, resolveram "guaribar" um pouco colocando uma nova camada de asfalto e fazendo pintura nova da sinalização, das muretas e da divisória de concreto. Nada, claro que torne totalmente imperceptível o estado deplorável da estrutura da via, que nos seus piores dias já viu arbusto crescer nos pontos mais danificados (sinal de que há sim uma grave situação de deterioração na Segunda Ponte). Seria o pedágio o "grande problema"? Ou seria o fato de que o governo não sabe gerir os impostos arrecadados na manutenção das vias públicas?

Quanto a BR-101, cabe dizer que a concessionária está fazendo intervenções na via em caráter emergencial, até porque de nada adiantaria executar todas as melhorias pontuais possíveis sem antes duplicar a rodovia, que é o principal e realmente necessário, isso sem falar nos serviços de atendimento ao usuário que a concessionária, no caso a Eco 101, disponibiliza. Alguém acha que o poder público, mesmo se quisesse, seria capaz de administrar um serviço no mesmo nível? Em tempo: mesmo considerando longos os seis anos em que 50% (o que seria mais de 230km) da via seriam duplicados, não seriam mais longos do que mais de uma década para o Contorno de Vitória (uma obra com pouco mais de 30km) ficasse pronta. Enfim, mais uma vez, o problema está no pedágio ou nos impostos?

Encerrando

De fato, as concessões rodoviárias são um grande impulso para que boa parte da infraestrutura de nosso país se modernize na velocidade desejada. Mas também é fato que deve haver preocupação para que os modelos de concessão sejam mais justos e entreguem as vantagens prometidas (por isso que enxergo como ponto negativo a questão da "modicidade tarifária" como critério para se escolher a concessionária). O que não pode acontecer é que o público e, sobretudo, a imprensa não caiam no senso comum e critiquem as concessões por criticarem. Um pouco de pragmatismo nessas horas faz bem. E como faz.

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